Cuando el MOP-Gate y las críticas al sobreendeudamiento de esa cartera parecían sepultados, la reforma a la Ley de Concesiones y la posible creación de una superintendencia del sector resucitaron los cuestionamientos. Y con fuerza. Un estudio que analizó documentos oficiales del MOP, indica que ese ministerio pactó con empresas del sistema de concesiones -sin licitación- ampliaciones de obras y modificaciones de contratos que significarán transferirles US$ 2.810 millones. Se trata nada menos que de un 25% del total invertido en obras concesionadas. Las empresas y el MOP dicen que la cifra real “sólo” alcanza a un 18,6% del total.

El mismo día que Javier Etcheberry cruzó el pórtico de Morandé 59 como nuevo ministro de Obras Públicas, por los pasillos del ministerio corrió el chiste de que lo primero que hizo fue dejar en la puerta a un encargado de entregar la cuota de fotocopias y papel higiénico que cada uno podía usar. Era enero de 2002. El escándalo del llamado “MOP-Gate” había golpeado violentamente la gestión de esa repartición dejando al desnudo un endeudamiento más allá de lo razonable. Todos intuían que la principal misión de Etcheberry, sucesor de Carlos Cruz, uno de los más cercanos colaboradores del entonces Presidente Ricardo Lagos, era ordenar las finanzas.

Han pasado casi siete años desde que Etcheberry llegó al MOP, le sucedieron tres ministros y la falta de transparencia vuelve a penar en la cartera. Las dudas resucitaron ahora porque un extenso estudio de documentos oficiales del ministerio, hecho por cuatro economistas, indica que el MOP entregó, “sin una licitación competitiva”, un total de US$ 2.810 millones a empresas concesionarias de obras de infraestructura por ampliaciones o cambios en los contratos. Se trata, según los cálculos de los autores del estudio, de nada menos que el 25% del total invertido en las megaobras concesionadas (como lo son las autopistas urbanas, la doble vía de la Ruta 5 o la modernización de los aeropuertos).

Además, las proyecciones de la Dirección de Presupuestos (Dipres) que indicaban que el monto de los compromisos del MOP con las concesionarias disminuirían en 2009 y 2010, no se cumplieron. Por el contrario, aumentaron. Y eso se debe, precisamente, a compensaciones que deben pagarse -al margen de lo comprometido en la licitación- por imprevistos no considerados en los proyectos o diferencias en la interpretación de las bases y contratos.

Convenios Complementarios se llama este mecanismo de financiamiento que hoy está bajo el microscopio de los expertos y de los parlamentarios, quienes en el último trimestre han fijado sus ojos en esta curiosa fórmula al tramitar una reforma a la Ley de Concesiones y la posible creación de una Superintendencia de Obras Públicas (ver recuadro). En la práctica, un mecanismo concebido para uso extraordinario, se fue convirtiendo en parte significativa del modelo de negocios público-privado.

El asunto tenía un problema adicional. El monto de estos Convenios Complementarios, en relación al total invertido en las obras concesionadas, era un misterio. Nadie se había dado el trabajo de calcularlo. Al menos no para el conocimiento público.

No hay certeza de si Etcheberry, cuando fue catapultado desde la jefatura de Impuestos Internos (SII) al MOP -precedido de una fama de administrador austero y eficiente por haber ubicado al SII en el pináculo del ranking de los servicios públicos-, sabía a cabalidad la madeja a desenredar. Pero ya entonces, en distintas reparticiones y centros académicos, comenzaban a encenderse las alarmas por dos efectos de este sistema de financiamiento: el endeudamiento creciente condicionaba riesgosamente los presupuestos públicos de gobiernos futuros y entregaba “a dedo” millonarios contratos a empresas ya favorecidas con una concesión.

El estudio del CEP

Los datos no son nuevos para quienes han analizado el problema. Especialistas en presupuesto público indicaron a CIPER que a mediados del gobierno de Lagos ya había inquietud en la Dirección de Presupuesto (Dipres). Bajo reserva, técnicos de esa repartición hicieron cálculos que demostraron que si se continuaba con la tendencia de suscribir las concesiones y convenios complementarios tal como se estaban firmando hasta entonces, se comprometería el gasto presupuestario de los próximos gobiernos hasta más allá del 2030.

Aunque estos cálculos fueron hechos en la Dipres sólo para “consumo interno”, las proyecciones indicaban que el Fisco podía llegar a gastar hasta cerca del 38% del total de la inversión en obras concesionadas. Una cifra indefendible, toda vez que el sistema se había publicitado como de costo cero para el sector público en cuanto a ejecución de obras y con una ventaja adicional: al cabo de 20 ó 30 años (según el límite de la concesión), el Estado se haría dueño de todo lo edificado.

La cifra, en todo caso, no sólo consideraba lo que se pagaría directamente a las concesionarias por factores que no habían sido previstos en los proyectos originales, sino también los montos que el Fisco había dejado de percibir por los peajes en carreteras y el costo de las horas-hombre de ingeniería, asesoría legal, administración e inspección que se requerían para ampliar obras.

Estos cálculos “informales” tuvieron el efecto de “cohibir” el comportamiento del MOP a la hora de renegociar con las concesionarias. Hoy, la Dipres tiene un marco que dificulta que se dé luz verde a proyectos donde el Fisco no pague a lo menos el 70% de lo que debe cancelar a la concesionaria dentro del periodo del gobierno que inaugurará la obra.

No obstante, en materia de renegociaciones bilaterales para ampliar proyectos -aquellas que se suscriben sin licitación- el sistema ya arrastra una pesada mochila: sólo el 35% lo pagará el mismo gobierno que hizo ese acuerdo. El resto, compromete el presupuesto de los futuros ocupantes de La Moneda. Así lo demuestra un extenso estudio realizado por los economistas Eduardo Engel, Ronald Fischer, Alexander Galetovic y Manuel Hermosilla, publicado por el Centro de Estudios Públicos (CEP) en septiembre pasado.

Engel es profesor de Economía de la Universidad de Yale desde 2001 -donde ha sido distinguido como profesor del año en dos ocasiones- y tiene dos PhD: uno en estadísticas, de Stanford, y otro en Economía, del MIT. Fischer es profesor del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, fue director del Centro de Economía Aplicada (CEA) entre 2001 y 2004, tiene un PhD de Economía de la Universidad de Pensilvania y escribe para publicaciones internacionales. Galetovic es PhD en Economía de la Universidad de Princeton, hace clases en la Universidad de Los Andes, es investigador del CEP y entre 1989 y 2003 se adjudicó diez concursos del Fondecyt. Hermosilla es master en Economía de la UC y académico de la Universidad de Los Andes.

El documento suscrito por los cuatro economistas no ha recibido respuesta oficial del MOP ni de Hacienda ni de la Dipres. Y sus conclusiones son inquietantes. El estudio vino a despertar a quienes creían que el endeudamiento del MOP había vuelto a transitar por cauces normales después de las sacudidas provocadas por el escándalo en manos de la jueza Chevesich, de la racionalización impuesta por Etcheberry y de la mano dura del ex ministro Eduardo Bitrán, quien prefirió, por ejemplo, resciliar las concesiones de algunas cárceles antes que pagar ampliaciones de obras que consideró excesivas.

Tras analizar las 50 concesiones que fueron adjudicadas desde 1993 (cuando se puso en marcha el sistema) hasta 2006, siempre sobre la base de cifras publicadas por el MOP, los economistas concluyeron que un 25% de la inversión total en obras concesionadas “fue agregado después de la adjudicación del proyecto, sin licitación competitiva”.

Según el estudio del CEP, esa cifra asciende a US$ 2.810 millones de una inversión global de US$ 11.270 millones. Esto incluye lo que los autores denominan “renegociaciones bilaterales” (suscritas mientras se ejecutaban las obras), además de conciliaciones y arbitrajes (por diferencias entre el MOP y el concesionario que surgen cuando las obras ya están en explotación).

“Las renegociaciones -señala el estudio de los investigadores- son frecuentes y representan montos considerables. En promedio, cada concesión ha sido renegociada tres veces (…) 78 de las 148 renegociaciones han sido bilaterales, entre el MOP y el concesionario, y sin revisión de terceros independientes. El resto han sido conciliaciones o arbitrajes. Sin embargo, UF 58,1 millones, equivalentes al 83% del total renegociado, se otorgaron en renegociaciones bilaterales (…) El porcentaje renegociado bilateralmente es mayor en carreteras, 97,3%”.

Las cifras de los concesionarios

Herman Chadwick, presidente de la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública (Copsa), reconoce que las cifras en las que se basa el estudio del CEP son oficiales, pero cree que sus conclusiones son equivocadas:

-Las cifras no son falsas, pero parten de conceptos que no son verdaderos. Ellos hablan de que el 25% del total de la inversión de concesiones son Convenios Complementarios. Pero incluyen dentro de esos convenios aquellas obras que el Estado resolvió dejar de hacer: como el embalse El Bato, la estación intermodal de Quinta Normal y el Grupo 2 de cárceles, una política de Bitrán que le costó caro al Estado (por las compensaciones que ahora debe pagar tras un fallo judicial adverso). Ahí hay una cantidad de millones de dólares que ellos dicen que son Convenios Complementarios y no lo son. Fueron decisiones de la autoridad en las cuales los concesionarios no tenemos nada que hacer, que pusieron término a contratos de concesión y que costaron “equis” millones de dólares. Entonces, la cifra a nuestro juicio es 18,6% y no 25%.

Los cálculos que aporta Copsa, indican que sólo un 14,1% del total invertido en las obras concesionadas corresponde a trabajos que se agregaron durante la ejecución de la construcción:

-Y esa es una cifra de nivel mundial bajísima y que no espantaría a ningún organismo que estudie este tipo de contratos –argumenta Chadwick.

El resto del 18,6% que declara Copsa está compuesto por un 2,3% correspondiente a obras resultantes de compensaciones otorgadas por el Estado debido a arbitrajes o a menores ingresos originados por modificaciones en los proyectos solicitadas por el MOP (por ejemplo, que provoquen que en una autopista circulen menos vehículos que los esperados). Otro 2,2% son obras para colectores de aguas lluvias o construcciones del Metro en las que el MOP contrató a la concesionaria directamente como constructora.

-A veces pasa que hay que construir una estación de Metro dentro del terreno concesionado para una autopista, como es el caso de Vespucio Sur. Y es muy complejo meter a una empresa para hacer el Metro dentro del terreno de la obra de la constructora de la autopista. Entonces, es mejor que la misma se encargue de todo.

Chadwick reconoce que el sistema se puede perfeccionar para licitar paquetes completos que incluyan estas “obras dentro de las obras” (como la infraestructura para aguas lluvias o el Metro). Con ello se evitaría -admite- la suspicacia por tratos directos que involucran varios millones de dólares. A estas alturas no hay duda de que se requiere transparentar la gestión. Pero Chadwick sostiene que el sistema de la Convenios Complementarios es inevitable:

-No hay sistema de concesiones, y es lo que Bitrán nunca entendió, que no tenga la posibilidad de tener convenios complementarios, porque hay obras que varían durante su ejecución por razones que no dependen ni de la empresa ni del MOP. Hay problemas con los municipios, con las juntas de vecinos, con la naturaleza del terreno, expropiaciones complejas (como el caso de Viña Santa Rita que obligó a desviar la ruta Acceso Sur a Santiago).

El punto, reconoce Chadwick, es determinar cuántas de estas obras realmente pueden ser previstas en el plan original. Precisamente ése fue uno de los temas que entrampó la discusión de la reforma a la Ley de Concesiones propuesta por Bitrán. Ese debate -que busca acotar al mínimo la cancha en la que el MOP puede suscribir renegociaciones sin licitación competitiva- enfrentó en un foro público a Chadwick y a uno de los autores del estudio del CEP, el economista Alexander Galetovic.

-Yo le dije -cuenta Chadwick- que él mira el fenómeno desde el academicismo, desde el escritorio, pero que otra cosa es con guitarra.

Galetovic declinó referirse al tema y señaló a CIPER que el estudio publicado por el CEP, habla por él.

El texto, lanzado en medio del debate parlamentario para la reforma al sistema de concesiones, tuvo un efecto inmediato: logró fijar la mirada de los legisladores precisamente en los montos que se pagan sin licitación. Aunque hubo parlamentarios que defendieron el actual modelo de negocios (como los DC Juan Carlos Latorre y Hosain Sabag), otros legisladores consideraron que la práctica de la renegociación efectivamente debe restringirse al mínimo indispensable. La preocupación fue recogida por el ministro Sergio Bitar, quien ha insistido en que debe perfeccionarse la ingeniería de detalle en la etapa de diseño de los proyectos para evitar sorpresas posteriores que encarezcan los costos.

Un punto que los dirigentes de Copsa no comparten:

-Puede haber problemas de estudio del MOP que, quizás por apurar la máquina, originen algunos errores de ingeniería. Pero en todas las obras hay un momento en que hay que tirarse al agua para ejecutarlas. Yo le dije al ministro Bitar “usted quiere terminar hasta la última ingeniería de detalle y por eso ha hecho pocas obras”. Pero un ministro del MOP viene a correr riesgos, porque el que quiere hacer cosas, corre riesgos. Lo más fácil es no hacer nada. En proyectos como estos, con cientos de horas de ingeniería, puede haber un peralte mal calculado, una curva que debía haber sido más amplia, una obra de seguridad que no se contempló. Por eso existe el inspector fiscal que diariamente va mirando lo que está pasando y como representante del MOP trabaja con la concesionaria todos los días en el libro de obra. Eso no va a cambiar nunca, ni con Bitrán ni con Bitar ni con Piñera ni con Frei –afirma Chadwick.

Los números del MOP

Gonzalo Cordua, coordinador de Concesiones de Obras Públicas, está más cerca de las cifras que aporta Copsa que de aquellas desplegadas en el estudio del CEP. En todo caso, admite que un 18,6% sigue siendo un porcentaje alto para el sistema. Por ello, cree necesarias las medidas que se estudian en el Congreso para reformar este aspecto en la Ley de Concesiones. Pero aclara que todos los Convenios Complementarios se han firmado de acuerdo con los procedimientos legales, generados por decreto supremo y con toma de razón de Contraloría.

-Sólo se hace lo que la ley permite que se haga -acota.

A pesar de que Cordua reconoce que su unidad no ha tenido ni el tiempo ni el presupuesto para hacer un análisis tan exhaustivo como el que hicieron Engel, Fischer, Galetovic y Hermosilla; exhibe un cuadro sobre Convenios Complementarios que maneja la Coordinación de Concesiones del MOP, el que indica que se han suscrito un total de 110 y que sólo 74 han originado inversión.

El coordinador de Concesiones del MOP agrega que su experiencia le indica también que no siempre la licitación es sinónimo de mejor precio. Aún así, Cordua está convencido de que para que un sistema sea competitivo lo mejor es la transparencia. Los cambios, dice, ya se han venido materializando: los dos últimos ministros han profundizado la línea de realizar una ingeniería de detalle más puntillosa, a objeto de no dejar mucho espacio a imprevistos que ocurren cuando ya se está operando en terreno.

La experiencia que llevó al MOP a dejar sin efecto la concesión ya otorgada para construir el Grupo 2 de cárceles es elocuente: “Empezamos con un metro cuadrado entre 25 y 30 UF y terminamos con un costo de cerca de 60 UF”, dice Cordua, quien reconoce que algunos proyectos se presentaron a licitación “muy verdes”.

-Todo lo que se pueda adelantar en evaluación de impacto ambiental o expropiaciones, por ejemplo, debe hacerse. Lo que no puede pasar es que el proyecto se congele desde el inicio y para siempre, porque estamos hablando de concesiones que duran 30 años y en ese periodo puede haber muchas situaciones que lo afecten -señala el coordinador.

El responsable de presupuesto de la Coordinación de Concesiones, Jorge Carter, explica que un ejemplo de lo anterior es el tema medioambiental: “Cuando el sistema se inició, la variable ambiental de participación ciudadana no tenía la importancia que tiene ahora y las normas eran muy básicas, muy precarias. Eso cambió y el sistema debe tener la flexibilidad necesaria para incorporar esa variable”.

Deudas que aumentan

A pesar del orden que se pretendió dar a las finanzas, el endeudamiento del MOP por el sistema de concesiones en vez de disminuir para 2009 y 2010, se incrementó. Si se revisa el Informe de Finanzas Públicas de la Dipres para el año 2008, se proyectaba que al 2009 los compromisos que debía pagar el sistema de Concesiones corresponderían al 14% del presupuesto global del MOP. No obstante, el informe de Finanzas Públicas para 2009 elevó esa cifra a 19%. Las obligaciones aumentaron.

¿Qué había sucedido? Se incorporó el pago que debe hacer el MOP -en tres cuotas- por la demanda que perdió con el consorcio BAS (por diferencias en la concesión de las cárceles de Iquique, La Serena y Rancagua) y que asciende a US$ 82,7 millones. Además, según añade Carter, la Dipres pudo haber considerado la provisión del pago que puede generar el reclamo de la concesionaria del tramo de la Ruta 5 entre Río Bueno y Puerto Montt, que indica que sus flujos bajaron porque el MOP mejoró el camino El Alerce, que es una alternativa a la carretera. En julio pasado el ministerio anunció que acudiría a la justicia para rechazar el fallo de una comisión arbitral que lo obliga a pagar cerca de US$ 7,6 millones por este caso.

De acuerdo con la información que publica la Dipres, el sistema de concesiones tiene comprometidos el pago de US$ 3.479 millones en subsidios y US$ 903 millones en convenios complementarios (una suma de US$ 4.382 millones en compromisos ciertos). En cuanto a los Ingresos Mínimos Garantizados (IMG), la cifra es variable. Para asegurar ganancias a los inversionistas, al diseñar la licitación, el Estado hace una proyección de los flujos que generarán dinero (número de vehículos que pagarán peaje en una autopista o de pasajeros en un aeropuerto). Si estos flujos resultan equivocados y en la realidad son menores a lo proyectado inicialmente, el Estado debe pagar la diferencia al concesionario como IMG. Si la situación es a la inversa y el flujo es superior a lo esperado, la diferencia es enteramente para la empresa concesionaria.

Los informes de Finanzas Públicas de la Dipres indican que en el peor de los casos -si las proyecciones fracasaran en todas las obras concesionadas- el Estado debería pagar un máximo de US$ 5.822 millones de dólares. Si las cosas se dan como fueron proyectadas, el desembolso estimado es de US$ 232 millones.

Pero imprevistos como los ocurridos con las cárceles y el camino El Alerce ya echaron por tierra las proyecciones de pagos para 2009 y 2010. Y nada indica que no puedan seguir ocurriendo, año a año, diferencias de este tipo. Por ejemplo, si la justicia falla a favor de la concesionaria de la Ruta 5 entre Río Bueno y Puerto Montt, el MOP tendría que inhibirse de mejorar caminos o calles aledañas a vías concesionadas porque correría el riesgo de que se incrementen las compensaciones inesperadas o aumenten los IMG. De hecho, frente al tema del camino El Alerce, el subsecretario de Obras Públicas, Juan Eduardo Saldivia, ha sido enfático: “El fallo sienta un precedente erróneo y extraordinariamente peligroso para lo que son las facultades y funciones del Estado de asegurar y garantizar la conectividad”.

Lagos, el que más renegoció

Si se analiza el presupuesto destinado al MOP para el año 2009, a las iniciativas de inversión del Administrador del Sistema de Concesiones se asignan $ 298.384.680. Esa cifra corresponde a un 25% del total destinado al MOP para iniciativas de inversión ($1.188.474.434). De ahí saldrán los dineros para ejecutar obras nuevas o pagar obras que surjan de renegociaciones sin licitación.

Una de las críticas más potentes del estudio publicado por el CEP se refiere a los criterios con que el MOP ha manejado las “renegociaciones bilaterales”. Si bien inicialmente los Convenios Complementarios fueron pensados para resolver controversias que surgieran durante la explotación de la obra, el documento demuestra que este mecanismo se ha usado mayormente durante la etapa de construcción y normalmente a solicitud del MOP:

“66 de las 78 renegociaciones bilaterales (84,6%) fueron iniciadas por el MOP, quien regularmente solicita obras adicionales (…). Buena parte de las renegociaciones y de los montos renegociados fueron acordados poco después de adjudicada la concesión. Por ejemplo, 44 de las 60 renegociaciones bilaterales de concesiones de carreteras y el 78% de los montos concedidos ocurrieron antes de la puesta en servicio definitiva”, se lee en el estudio.

En cuánto a cómo se han comportado los gobiernos en relación a renegociar contratos sin licitación, el que más usó esa vía fue el de Ricardo Lagos, bajo cuya administración se pusieron en marcha los proyectos más emblemáticos y cercanos a la ciudadanía (las autopistas urbanas):
“Los montos renegociados bilateralmente varían según el año y se concentran en cuatro años: 2001 (19%), 2003 (28%), 2005 (16%) y 2007 (12%). En el gobierno de Michelle Bachelet (hasta 2007) el monto asciende a 15,8%”, señala el texto del CEP.

Las reformas que marcarán los límites

Dos son las propuestas legislativas que pretenden aumentar el control e imponer límites sobre los convenios complementarios que permiten al MOP entregar millonarias obras, sin licitación, a empresas del sistema de concesiones. Una se refiere a las modificaciones propuestas a la Ley de Concesiones, aprobadas en septiembre en el Senado. La segunda es el proyecto que crea la Superintendencia de Obras Públicas.

Respecto de la instalación de una superintendencia, el ex ministro Eduardo Bitrán, impulsor de la iniciativa, criticó a mediados de noviembre que el proyecto dormía en el Congreso: “En el MOP y en Concesiones hay cierta historia de renegociación de contratos que no es el mejor factor para la transparencia. Por eso, falta contrapeso en la institucionalidad. Es un tema de hace 100 años”.

La superintendencia sería un organismo autónomo del MOP que tendría facultades para revisar los convenios complementarios, los aumentos de las obras y el cumplimiento de los compromisos de calidad en los proyectos concesionados y públicos. A inicios de este mes, el ministerio decidió retirar de la Cámara de Diputados la iniciativa que crea la superintendencia y reingresarla al Congreso por el Senado, debido a que la agenda de la Cámara hacía inviable que se votara en el corto plazo.

En relación a la reforma a la Ley de Concesiones, la iniciativa aprobada por el Senado incluye los siguientes aspectos:

-Nuevo mecanismo de resolución de controversias: Hasta ahora un concesionario puede llevar su queja ante una comisión arbitral de tres miembros (uno designado por el MOP, otro por la concesionaria y un tercero de común acuerdo), pero la reforma introduce dos etapas: Consulta previa a un panel de expertos que puede resolver materias técnicas y, si las diferencias persisten, el reclamo va a una comisión arbitral cuyos integrantes surgirán de una nómina preestablecida. La comisión deberá fallar siempre de acuerdo a derecho, pues las soluciones equitativas o salomónicas se habían convertido en una suerte de vía expresa para resolver los conflictos.

-Se crea un consejo de especialistas que asesorará al ministro cuando éste deba pronunciarse sobre materias urgentes.

-Se limita la ampliación de los contratos durante la construcción de las obras y su posterior explotación, lo que motivará un estudio más acabado de las ingenierías de detalle. Se permitirá ampliar hasta un 25% el convenio original y sólo en casos excepcionales se superará ese porcentaje.